검경 수사권 조정 > 자료실

검경 수사권 조정은 검찰과 경찰의 수사구조 문제를 비롯하여 인사, 인력, 자치, 정보, 수사, 치안 등에 관한 대한민국 수사구조 문제 즉 검찰과 경찰 권한을 어떻게 적절하게 분배하는지에 관한 문제이다. 경찰의 독립적인 수사권을 위한 핵심 사항은 경찰관직무집행법에 일반적 수권조항을 신설하는 것이며 일반적 수권조항은 법률에 의한 개별적 수권 없이 경찰권 발동권한을 포괄적으로 수권하는 조항이다. 이에 대해 검찰은 경찰이 독자적인 수사권한을 갖는 것에 반대하는 입장인데 군대와 맞먹는 막대한 인력과 행정, 정보, 수사, 교통, 치안 어느 곳에도 다 관여하는 경찰의 광범위한 권한 때문에 크게 반발하고 있다.[1] 하지만 19대 문재인 대통령이 수사권 조정을 포함한 검찰개혁안을 공약으로 발표한 만큼 수사권 조정이 이뤄질 가능성은 충분하며 다만 검/경의 갈등과 번목을 최소화 하는 것이 중요하다고 할 수 있다.

2011년 이명박 정부 시기에 검경 수사권 조정은 이미 한 차례 이루어졌다. 하지만 검찰의 반발이 엄청났다. 당시 검찰총장이였던 김준규 검찰총장은 이명박 전 대통령이 검찰총장의 임기가 얼마 남지 않았음을 지적하며 공직자로서 책임을 져야 한다고 직접 만류함에도 불구하고## 이를 무시하고 중도 사퇴해버릴 정도. 결국 김황식 국무총리가 이명박 전 대통령이 동계올림픽 유치를 위해 나가있는 동안 사표를 제출하는 것은 공직자로서의 도리에 어긋난다고 비판했다. ## 당시 검경 수사권 조정은 검찰에서 실리를 챙기며 사실상 검찰의 판정승으로 끝나게 된다. ##

20대 경찰청장인 이철성 청장은 수사권 독립에 대한 의지가 확고한데 후보자 청문회 당시 정치권에서 거론되고 있었건 검찰개혁 방안인 고위공직자비리수사처(약칭 공수처) 신설에 대해 새로운 조직 신설보다는 검경 수사권 조정을 실현해야 한다고 말했다. 취임 후에 수사연구실을 수사구조개혁팀으로 확대 개편시켜 검경 수사권 조정에 대한 내실을 다지고 있다. 그리고 수사구조개혁단장에는 황운하 경무관[2]을 임명했는데 이 또한 이철성 청장의 수사권 독립에 대한 확고한 의지라고 해석할 수 있다.기사

17년 7월 검찰개혁에 대한 한 여론조사에 의하면 수사권을 현행대로 검찰이 가져야 한다는 여론은 15.5%에 불과한 반면 경찰이 가져가거나(53.2%) 제3의 기관에 줘야 한다는 의견(19.1%)이 많았다. 짧게 말하면 70% 이상의 여론이 검찰의 일반적 수사권 보유에 대해서 부정적이라는 것이다. 하지만 2020.08.10 검찰개혁에 대한 한 여론조사에 의하면 검찰개혁은 검찰 길들이기로 변질 되었다고 생각하는 여론은 (52%) 제대로 진행 중이라고 생각하는 여론은 (32%)에 불과하다

2020년 1월 13일 국회에서 검·경 수사권 조정 법안이 통과되어 2월 4일 공포됨에 따라 검찰과 경찰 간의 수사권 조정은 어느 정도 마무리 되었다. 정부와 여당은 검찰 개혁의 법률적인 개정은 마무리 되었다고 보고 이후에는 경찰 및 국정원 등의 개혁에 주력할 방침이라고 밝혔다. 이에 따라 경찰 개혁의 경우 자치/국가경찰 분리, 수사/행정경찰의 분리 경찰대 존폐 여부 정부경찰 존폐 여부 등 아직도 많은 개혁 과제들이 남아있는 만큼 앞으로의 향방에 관심이 모아지고 있다.

법률 제16908호 검찰청법 일부개정법률 및 법률 제16924호 형사소송법 일부개정법률의 시행일에 관한 규정이 2020년 10월 7일 공포됨에 따라 2021년 1월 1일부터 검경 수사권 조정이 시행되는 것으로 확정되었다.

이렇다고 해서 검경 수사권 조정 문제가 아예 마무리가 된 것이며 더 이상 논해지지 않을 개혁 과제냐고 묻는다면, 아직도 검찰과 경찰의 주장이 첨예하게 대립하는 실정이고, 앞으로도 계속 논란이 될 것으로 예상된다. 또한 검찰 못지 않게 문제가 많은 경찰한테 수사를 맡겨도 되는지에 대한 의문 역시 제기되고 있다.

※ 2011년 개정 후 형사소송법

※ 2020년 개정 후 형사소송법[3]

위의 표에 따르듯 검사는 수사 전반에 대한 통제, 종결권 등 모든 권한을 향유한다. 또한, 소추권자로서 기소독점•편의주의에 따른 소추판단 권한이 있어, 형사사건에 있어 모든 사건의 종결을 할 수 있는 막강한 권한을 가진다. 이에 대한 견제책으로 재정신청 등의 소추견제수단이 있으나, 수사권에서도 수사 전반에 미치는 검사의 권한에 대한 견제책을 요구하는 입장이 대두되어 현재의 수사권 조정 맥락에 이르었다.

검경 수사권 조정의 중요사항은 검찰의 수사권을 어느 정도 선에서 제한하고, 경찰의 수사권은 어느 정도 선까지 보장하느냐인 것. 검찰은 수사권을 향유하지만 경찰은 수사권이 없기에 이 권한의 조정을 요구하는 목소리다. 2011년 검찰청법 개정 전까지는 수사에서 경찰은 검사에 '복종'하도록 명시되어 있었고, 이러한 권한의 비대칭에 있어 검찰은 공소권과 주종관계에 있는 형사소송상 수사의 정의 "공소의 유지•판단을 위한 범죄의 증거수집•보존 행위"에 따른 당연한 권한이라는 입장이고, 경찰 관계자들은 영미법 국가와 같은 "경찰은 수사, 검찰은 기소"를 주장하며 검찰의 수사권을 박탈해야 한다고 주장하고 있다.

수사권 조정에서 세분하여 부를 수 있는 권한은 크게 네 가지로 수사개시권, 수사지휘권, 수사종결권, 영장청구권에 해당한다. 자세한 내용은 아래 문단들을 참조하자.

수사를 개시할 수 있는 권한

수사를 말 그대로 시작할 권한이다. 딱히 권한이라기보다는 오히려 의무에 가까운 조항인데, 기소편의주의를 채택해서 기소를 할지 말지는 검사가 마음대로 정하는 것과 다르게, 경찰수사관은 범죄의 혐의가 있다고 인식하는 때에는 관련해서 수사를 개시할 수 있는 게 아니라 개시해야만 하기 때문에, 딱히 권한이라 부르기도 창피한 것이 사실이다. 하지만 동시에 이 권한이 중요한 이유는 독자적 수사개시권의 유무에 따라 인지수사가 가능하냐 마냐가 결정되기 때문이다.

더 스펙타클한 것은 2011년 이전에는 경찰은 자체적으로 수사를 개시할 수조차 없었다는 것. 112 신고 들어오면 형사들 잘만 출동했는데 무슨 소리냐고? 법적으로는 검사가 범죄 혐의를 확인하고 경찰에게 이를 수사할 것을 지휘하면 수사를 하는 형식이었다. 범죄 신고의 99.9%는 경찰이 받아 초동수사도 98%를 경찰이 하는 상황에서 말도 안 되는 조항이라 2011년에 현행대로 바뀌었고, 이때부터 그나마 경찰은 수사개시권이라도 인정받을 수 있게 되었다.

수사를 종결할 수 있는 권한이다.

수사의 개시에는 다양한 방법이 있지만[6] 개시된 수사는 기소되어 재판으로 가거나, 불기소처분, 기소중지 등 종결처분이 필연적으로 요구된다. 현행법상으론 경찰에게는 이런 권한이 없고 다만 검사에게 어떤 식으로 종결할지 의견을 "제시"할 수 있다. 이를 송치의견이라고 하며, 송치의견은 '사법경찰관'만 제시할 수 있다. 수사종결권은 수사지휘권 다음으로 검경이 치열하게 다투는 수사권의 분과로 2020년 시행되는 수사권조정에서는 검찰이 직접수사 할 수 있는 범위 외의 경찰이 수사한 사건에 대해서는 1차적으로 경찰이 수사를 종결할 수 있게 되었다.

검찰의 경우 수사의 종결이란 본질적으로 공소제기 여부를 결정하는 것이므로 법률전문가인 검사만이 할 수 있는 사법적 판단의 영역이며 법률전문가가 아닌 사법경찰이 사법권을 행사하는 것은 불가능하다는 입장이다. 또한 경찰 단계에서 수사를 종결하는 것은 사실상 경찰에게 불기소권을 주는 것이며, 이는 검사의 본연의 업무인 공소권을 침해하는 행위라는 입장이다.

반면 경찰은 1차적 수사권을 경찰이 책임감 있게 행사하기 위해서는 수사의 개시부터 종결까지 모두 경찰이 할 수 있어야 한다고 주장하고 있다. 또한 검사의 불기소처분이 판사의 재판권을 침해하는 것이 아니듯, 경찰의 불송치 결정이 검사의 기소권을 침해하는 게 아니라고 맞서고 있다.

결론적으로 수사종결권은 경찰을 형사사건의 1차적 소추권자로 만들 수 있다는 것에 대해 논란의 여지가 있다. 실제로 경찰의 독자적 수사권을 인정하는 국가들도 수사종결권 만큼은 인정하지 않는 경우가 더러 있다.

검경 수사권 조정의 핵심 쟁점 1이다. 수사실무상에서 수사를 행하는 주체는 경찰인데도 불구하고 형사소송법상 수사의 주체는 검사로 표기되어 있다. 현행법상 검찰은 경찰에 수사에 얼마든지 개입할 수 있고, 경찰이 수사 중인 사건을 검찰로 이첩할 것을 명령할 수도 있다. 경찰은 현행법상 단지 검찰의 지휘를 받아 수사를 행할 수 있을 뿐이다. 수사지휘권은 검찰이 경찰 수사에 개입할 수 있는 이러한 권한을 포괄적으로 이르는 말이다.

수사지휘권의 폐지 혹은 조정은 검경 수사권 조정의 핵심 쟁점 중 하나인데, 경찰에서 70년째 목이 터져라 주장하는 수사권 독립의 메인 과제이기 때문이다. 경찰을 지지하는 측에서는 검찰의 경찰 수사에 대한 과도한 간섭과, 검찰 부패를 경찰이 견제할 수 없다는 점을 들어 수사지휘권을 폐지해야 한다고 주장하고, 검찰을 지지하는 측에서는 경찰 수사의 미흡성을 들어 수사지휘권을 현행대로 존치하여야 한다고 주장한다.

한편, 견제와 균형을 이유로 수사권 조정이 필요하다는 경찰의 주장이 본질적으로는 검찰이 견제받지 않으니, 경찰도 견제받지 않겠다는 권력의 비대화 논리로서 수사지휘권 폐지가 이루어진다는 주장이 학계에서는 강하게 주장된다. 수사권 조정의 논리가 견제받지 않는 검찰을 견제하기 위함이라면, 기존에 견제받지 않던 검찰의 '직접수사'에 대한 견제수단을 마련함이 합당한데, 수사지휘권 폐지는 오히려 경찰•검찰 양 수사기관에 대한 견제수단을 모두 없애는 방식으로 귀결되기 때문이다. 즉 맹목적 평등의 관점에서 수사기관에 대한 견제를 완화시키는 결과를 가져온다는 것이 논지다.[근거필요] 

아래는 한국과 같은 대륙법을 따르는 다른 국가들의 사례이다. 먼저 이러한 권한이 경찰쪽에 좀 더 부여된 경우를 살펴본다.

검찰이 경찰의 수사를 지휘하는 국가는 일반적으로 대륙법계 국가들이고, 그중에서도 검찰이 독자적으로 수사를 진행하는 것은 포르투갈어권 국가들로, 포르투갈, 브라질, 그리고 국가는 아니지만 고도의 자치권을 보장받는 마카오 정도에 해당한다. 그러나 이 국가들도 대한민국 사회의 통념과는 다르게 수사는 경찰이 하는데, 브라질의 경우 지방 민경[9]과 연방경찰[10]이 담당하고, 검찰[11]은 이에 대한 수사 외적 조정(external control of police activities)과 경찰기관의 부패사건, 그리고 검찰이 수사하도록 특별히 지정된 사안에 대해 수사를 행할 수 있을 뿐이지, 한국처럼 광범위한 수사권을 보장받진 못한다.# 브라질 검찰의 경우에는 1988년 일반 형사사건에 대한 수사권을 포기하는 대신 헌법기관으로 격을 올려 정치적 중립성을 확보하려고 한다.

포르투갈과 유사한 마카오의 경우, 마카오 보안부대 소속의 사법경찰국이 범죄 수사를 하고, 검찰에 해당하는 "법무사"는 이를 감독하기는 하지만 사법경찰국에 대한 "지휘권"을 가진 것은 경찰총국이다. 법무사는 사법경찰국 이외에 별도로 수사인력을 두지 않는다. 자세한 것은 마카오 보안부대 참조. 본국 또한 경찰이 수사를 전담한다.[12]

다음으로, 이러한 권한이 검찰쪽에 좀 더 부여된 경우를 살펴본다.

프랑스의 경우, 프랑스 형사소송법은 ‘검사는 직접 또는 사법경찰을 지휘하여 수사를 할 수 있고(제41조 1항), 사법경찰관은 검사의 지휘를 받아 사법경찰권을 행사한다(제12조)’고 명시하였다. 뿐만 아니라 사법경찰과 행정경찰을 기능적으로 분리하였고, 사법경찰은 고등검사장이 수사권한을 부여하여야 사법경찰권을 행사할 수 있으며(제16조 4항), 범죄인지(제19조 1항), 고소·고발(제40조 1항), 보호유치(제63조 1항) 등 수사의 각 단계마다 검사가 경찰의 상관인 것처럼(comme de ses chefs administratifs) 경찰수사를 통제하도록 하고 있다. 예심판사 제도가 있어 관례적으로 직접수사를 자제하는 프랑스지만 형사소송법상 검사의 직접수사권이 명시되어 있다. 여기에 더해, 프랑스의 경우는 검사가 사법경찰관의 근무평가에 개입한다.

독일의 경우는 독일의 수사체제는 전통적으로 규문주의적 수사관에 입각하여 검사에게 수사의 주도적 권한을 인정하고 있으며, 경찰은 검사의 지휘․감독 아래서 수사를 행하는 수사의 보조기관이다. 내무부장관 소속의 경찰관은 검찰기능의 일부로 흡수하여 검사의 보조자로서 사법경찰은 사실상 검사의 팔과 다리라고 일컬어진다. 즉, 독일의 경우도 직접수사권과 수사종결권이 검사에게 부여되어 있다.

단, 프랑스와 독일에는 한국처럼 검찰에 배치된 자체 수사인력(in-house investigators)이 없다. 특히, 독일에서는 검사는 경찰 없이는 손발없는 머리에 불과하다는 말이 있을 정도로 범죄 수사에서의 권한은 막강하지만 경찰이 가지고 있는 자원에 의존해야 하는 구조다. 또한 이론상 범죄수사와 관련하여 검사에게 막강한 권한이 있는 건 사실이나, 현실에서 이런 권한은 중대한 범죄사건을 다룰 때만 행사한다.(Kremens, 2022, p. 76) 즉, 일반적인 대부분의 사건에서는 경찰이 검사의 권한을 위임받아 수사하고, 검사는 경찰 수사를 조언해주는 선에서 끝난다. 무엇보다 연방정부와 각 주정부는 경찰청을 내무부에, 검찰청은 법무부에 배치했기 때문에, 경찰이 누구의 명령을 우선시 해야하는지 문제가 됐다. 결과적으로 1977년에 독일 내 모든 내무부와 법무부가 내무부 명령이 우선이라는 지침서에 동의하면서 검사가 경찰에 행사할 수 있는 지휘권이 약해졌다.(Kremens, 2022, p. 149) [출처]

일본의 경우는 양면적으로 볼 수 있다.

검찰이 직접수사를 하는 동양권 국가 중 가장 우리에게 익숙한 일본의 경우, 대륙법계 국가 치고는 경찰의 수사권을 상당히 폭 넓게 보장하는데, 경찰이 수사를 하는 것은 "해야 하는 것"인 반면(형소법 제189조 제2항[14]), 검사가 수사를 하는 것은 "할 수 있는 것"으로 규정하고 있다.(형소법 제191조[15]) 또한 검찰과 경찰의 관계를 "협력관계"로 규정하고 있다.(형소법 제192조[16]) 단 일본의 경우도 검사가 기소를 해야하는데 경찰이 검사가 생각하는 방향과 정반대로 수사를 했다간 영원히 재판을 못 열 수 있으므로 지휘권을 명시해두고 있다. 단 이 경우에도 "협력을 구한다"거나 "필요가 있는 때"등 방식과 시기를 한정해두고 있다.(형소법 제193조 1항~3항[17][18][19])

이렇게 큰 틀에서 검경이 협력 관계임을 명시하고 있으나, 동시에 형사소송법 제191조에서 '검찰관은 필요하다고 인정될 경우에는 직접 범죄를 수사할 수 있다.'라고 규정하고 있다. 여기서 '필요하다고 인정될 경우'는 재량권의 범주이다. 다만, 주로 전문역량이 필요한 영역 즉 민법과 상법이 교착하는 사건, 뇌물사건, 조세사건 등 법적 지식이 요구되는 사건에 관하여 스스로 수사를 개시하는 것이 적절하다고 판단한 경우 수사를 진행한다. 실질적으로 해당 법이 적용되는 예까지 고려한다면, 한국에서 검찰이 수사 가능한 6대범죄를 정한 것과 유사하다.

이번엔 한국과는 다르지만 영미법을 따르는 국가들 사례를 살펴본다.

미국의 경우 연방검찰을 기준으로 연방법률에 따라 각 연방검사의 수사권한은 인정되지만, 사법경찰에 대한 구속력 있는 수사지휘권이 없다. 독일과 프랑스 사례처럼, 미국 연방검사들도 검찰청 자체 수사인력이 없기 때문에 연방수사기관들의 인력과 자원에 의존해야하는 구조다. 그러나 독일과 프랑스처럼 검사가 수사관의 상관으로 지휘권을 행사할 수 없기 때문에 서로 협조해야 한다. 즉, 연방검사가 일방적으로 수사 범위를 조정하거나 수사 방식을 정할 수 없고, 영장청구와 같은 일도 수사관과 논의한 후에 결정된다.[20] 만약 수사관이 연방검사의 요청에 반대하면, 연방검사는 수사관이 속한 수사기관 상관에게 해당 수사관에게 구속력 있는 명령을 내려달라고 요청해야 한다. 즉, 미국연방정부 기준으로 검사와 수사관은 수직보다 수평에 가까운 구조로 서로 협력해야하는 관계로