복지
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작성자 천안장애인성폭력상담소 조회 428회 작성일 23-04-18 13:21본문
1. 개요[편집]
복지(福祉, welfare)의 사전적 의미는 '행복한 삶'[1], '좋은 건강, 윤택한 생활, 안락한 환경들이 어우러져 행복을 누릴 수 있는 상태'[2]로서, 유의어로는 후생(厚生) 또는 복리(福利)가 있다.
이러한 상태는 인간 개인의 노력만으로는 달성하기 어려우므로,[3] 야경국가를 제외하면 정부를 비롯한 권력이 개입하여 기본권을 보장하는 양상을 띄며, 국민 전체의 삶의 기준을 높히고 행복을 증진케 하기 위해 직접적인 정책을 실시하게 된다. 이를 복지정책(福祉政策)이라 한다. 이러한 제도가 잘 정착되어 있는 나라를 복지국가라고 한다.
문제는 "행복"이라는 개념이 상당히 추상적이고 시대에 따라 상대적이며 경우에 따라서는 같은 것도 입장 따라 상충된다는 것이다. 가령 한센병 환자의 '행복'을 위해 접근성 좋은 지역에 한센병 전용 의료시설을 증설한다고 하면, 시설 입주를 희망하는 한센병 환자들과 그 가족 입장에서야 이를 복지라고 느끼겠지만 반대로 시설 주변 주민들은 불미스러운 소문과 지가 하락 등의 문제로 인해 자신들의 '행복'를 위해서라도 그런 시설을 허용할 수 없다며 반기를 드는 소위 님비현상이 있다. 또 거리나 건물에 금연구역을 확대 지정하고 관리 인력을 늘리는 것 역시 담배 연기를 싫어하는 비흡연자들에게 있어서는 큰 행복을 주는 복지지만, 길빵을 일삼는 흡연자들에게는 괴로움이 늘어나는 경우라 할 수 있다. 반면 담배 가격을 과거처럼 저가로 묶어두어 공급하는 시책은 흡연자/비흡연자간 입장이 반대로 적용된다.
복지를 자신에게 직접적인 금전적 혜택이 들어와야 하는 것으로 보는 것이 일반적인 인식이지만, 위의 정의에서도 볼 수 있듯이, 국가 등의 주도로 국민(구성원)의 행복도를 직접적으로 증진시키는 모든 활동은 복지라고 볼 수 있다.
사전적 의미를 보듯이 꼭 국가 주도로 국민에 대한 삶의 행복증진을 실시하는 것만이 복지는 아니다. 예를 들어 기업들이 임직원들을 위해 베푸는 각종 혜택과 서비스 따위도 복지라고 할 수 있다.
현대의 복지 개념은 서구권에서 들여온 것이지만 복지에 대한 개념은 고대부터 존재했다. 한국사에서는 고구려 을파소의 진대법이 있었고 신라 유리 이사금은 사회적 약자를 구휼하는 체계를 만들어 초기 국가 성장의 요인이 되었다.
이러한 상태는 인간 개인의 노력만으로는 달성하기 어려우므로,[3] 야경국가를 제외하면 정부를 비롯한 권력이 개입하여 기본권을 보장하는 양상을 띄며, 국민 전체의 삶의 기준을 높히고 행복을 증진케 하기 위해 직접적인 정책을 실시하게 된다. 이를 복지정책(福祉政策)이라 한다. 이러한 제도가 잘 정착되어 있는 나라를 복지국가라고 한다.
문제는 "행복"이라는 개념이 상당히 추상적이고 시대에 따라 상대적이며 경우에 따라서는 같은 것도 입장 따라 상충된다는 것이다. 가령 한센병 환자의 '행복'을 위해 접근성 좋은 지역에 한센병 전용 의료시설을 증설한다고 하면, 시설 입주를 희망하는 한센병 환자들과 그 가족 입장에서야 이를 복지라고 느끼겠지만 반대로 시설 주변 주민들은 불미스러운 소문과 지가 하락 등의 문제로 인해 자신들의 '행복'를 위해서라도 그런 시설을 허용할 수 없다며 반기를 드는 소위 님비현상이 있다. 또 거리나 건물에 금연구역을 확대 지정하고 관리 인력을 늘리는 것 역시 담배 연기를 싫어하는 비흡연자들에게 있어서는 큰 행복을 주는 복지지만, 길빵을 일삼는 흡연자들에게는 괴로움이 늘어나는 경우라 할 수 있다. 반면 담배 가격을 과거처럼 저가로 묶어두어 공급하는 시책은 흡연자/비흡연자간 입장이 반대로 적용된다.
복지를 자신에게 직접적인 금전적 혜택이 들어와야 하는 것으로 보는 것이 일반적인 인식이지만, 위의 정의에서도 볼 수 있듯이, 국가 등의 주도로 국민(구성원)의 행복도를 직접적으로 증진시키는 모든 활동은 복지라고 볼 수 있다.
사전적 의미를 보듯이 꼭 국가 주도로 국민에 대한 삶의 행복증진을 실시하는 것만이 복지는 아니다. 예를 들어 기업들이 임직원들을 위해 베푸는 각종 혜택과 서비스 따위도 복지라고 할 수 있다.
현대의 복지 개념은 서구권에서 들여온 것이지만 복지에 대한 개념은 고대부터 존재했다. 한국사에서는 고구려 을파소의 진대법이 있었고 신라 유리 이사금은 사회적 약자를 구휼하는 체계를 만들어 초기 국가 성장의 요인이 되었다.
2. 제도[편집]
3. 정책과 관점[편집]
복지에 대한 관점에는 복지가 지나치게 세금을 늘린다는 이론과, 복지로 사회 혜택을 늘려야 '중산층이 늘어 경제 성장의 발판이 된다는 논리가 있으며 이 두 이론은 항상 대립해 왔다. 실제로 복지와 세제혜택'''은 서로 반비례 관계가 작용하기 때문에 두마리 토끼를 다 잡는 것은 현실적으로 어렵다.
개인의 선택 측면에서 볼 경우 복지제도 도입에 따른 혜택과 손실이 있다. 일단 혜택에 대해 논할 경우, 몇몇 복지제도 같은 경우 규모의 경제가 존재하는 바[4] 개인의 복지서비스 소비의 구매단가가 하락하는데에서 오는 혜택이 있다. 그리고 손실에 대해 논할 경우, 개인이 대체로 국가가 강제하는 특정 서비스를 강매당해야 한다는 데에서 오는 손실이 있다. 이 외에도 소득 분배 등에 따른 손익이 추가적으로 고려될 수 있다.
복지 방법에 대한 관점에서도 빈곤층을 중심으로 필요한 사람에게 더 뚜렷한 복지 정책을 펼쳐야 한다는 선별적 복지론과 이유 불문하고 국민 전체가 동등한 복지 혜택을 받을 수 있어야 한다는 보편적 복지론으로 나뉜다.
'선별적 복지'의 경우 사회적 약자에 대한 공공적 부조라는 의미에서 복지정책을 시행할 수 있는 명분이 뚜렷하고 보편적 복지에 비해 비용이 적게 드는 등의 장점이 있다. 하지만 수혜자와 비수혜자를 구분하는 데 들어가는 조사비용이 많이 들고 비수혜자와 수혜자의 경계선에 있는 사람들의 반발이 크며, 그로 인해 충분히 노동을 할 수 있는 사람이 일부러 노동을 단념하고 소득 분위를 낮추어 복지 정책의 대상이 되어버리는 단점이 있다.
경계선에 있는 사람의 상당수는 노력을 하거나, 일을 더 해서 벌이를 늘이곤 하지만, 어떤 사람들은 오히려 있는 일도 그만두거나, 일하는 시간을 줄여 소득 수준을 줄인 후 복지 정책의 대상이 되기도 하는데, 이의 대표적인 경우가 기초생활보장제도이다. 기초생활보장제도는 김대중 대통령의 주된 업적 중 하나로, 저소득 국민의 생활안전망을 갖춰주어 국민 보편적 인간적 삶을 국가가 보장해주게 되었다는 의의를 가지고 있다. 기준 중위소득 0~30% 구간에서 기초생활수급자로 지정될 수 있고,[5] 30~50% 구간에서 차상위계층으로 지정될 수 있다. 기초생활수급자와 차상위계층이 받는 복지 혜택의 가장 큰 차이점은 생계급여의 지급여부로, 차상위계층은 생계급여를 받지 못한다.[6] 이후의 설명은 이를 두고 해석하면 이해가 쉽다.
2022년 기준 중위소득은 4인 가구 기준 5,121,080원이다.[7] 이의 30%는 1,536,324원이고, 50%는 2,560,540원이며, 그 차액은 1,024,216원이다. 그런데, 2022년 기준, 4인 가구 기준 기초생활수급자의 생계급여는 1,536,324원이다. 이는 기준 중위소득 30%의 기초생활수급자가 1,024,216원 더 벌어 기준 중위소득 50%가 되어 차상위 계층이 되느니, 그냥 그 돈 안 벌고 생계급여 1,536,324원을 받는 것이 훨씬 이득이라는 뜻이다. 심지어 일을 더 안 하면 되니까 몸은 더 편하다. 그래서 어차피 일해봐야 큰 돈 못 벌겠다 싶은 차상위계층은 그냥 기초생활수급자로 가려는 역설적 행동을 보이기도 한다. 이런 문제 때문에 선별적 복지에서도 점진적인 제도를 도입하고는 있으나, 한계는 뚜렷하다.
보편적 복지의 경우 공유지의 비극이 존재한다. 어차피 모두에게 주어지는 한편, 수혜자와 부담자 간의 구분이 명확하지 않기 때문에 각 개인에게는 최대한 혜택을 누리는 것이 이득이 된다. 그래서 복지비용이 생각 이상으로 커지는 경향이 있다. 애당초 국민 전부에게 주는 것인 만큼 선별적 복지보다 전체적 규모가 커서 많은 비용이 든다는 단점이 있다. 하지만 장점도 있는데, 국가 전체 규모의 거대 복지를 통해 복지 정책을 통일적으로 운영하여 효율적인 정책을 운영함으로써 선별적 복지에서 한정적인 접근으로 이루어지는 정책에서 나오는 낭비를 예방할 수 있다. 또한 국민 전체가 공동으로 필요한 복지 서비스를 구입하는 방식이기에 개개인이 각자 복지 서비스를 조달하는 것보다 효율일 수 있다. 모두가 받는 것이기에 박탈감을 느끼는 사람, 복지 사각지대에 놓이는 사람이 없다는 것도 무시할 수 없는 큰 장점이다.
보편복지의 장점이자 단점이 극한으로 나타나는 분야가 교육과 보건이다. 대한민국은 전국민에게 국민건강보험과 중학교까지의 의무교육을 제공하고 있다. 이는 국민 전체의 교육, 보건의 질을 높이는 일등공신이라 할 수 있으나, 그 덕에 이 예산을 집행하는 보건복지부, 교육부는 특수한 성격인 기획재정부를 제외하면 정부부처 예산순위 1, 2위를 도맡고 있다. 이것은 국방부 예산보다도 훨씬 많은 것으로, 대강 교육부 예산이 국방부 예산의 1.5배 정도 된다고 보면 된다. 따지고 보면 간단한 문제로, 학생 30명당 교사 1명이 있다고 하고(초등학교 기준), 그 교사의 월급이 300만원이라 했을 때, 학생 한 명에게 들어가는 수업료만 월 10만원이 된다. 1년이면 120만원으로, 이 학생이 100만명 있다 한다면, 수업료로만 1년에 1조 2천억원이 드는데, 이는 세종대왕급 구축함 한 척을 건조할 수 있는 돈이다.
교육은 어떻게든 교육을 시키는 것이 장점이고, 의무교육 특성상 어떻게 더 받아보려 해도 제한이 크다. 하지만 보건은 그렇지 않아 과잉 진료가 두드러진다. 특히 건강보험 보장률이 높아지는 65세 이상 고연령층 기준으로 이런 문제가 빈발하는데, 일반적인 경우 기침을 하더라도 며칠 있어보곤 하지만 노년층은 의료비도 거의 들지 않겠다 바로 병원으로 간다. 질병을 초기에 잡아낸다는 순기능이 있어 정부에서도 그럭저럭 넘어가는 모양새이나, 필요 이상의 기금이 들어간다는 것은 부정할 수 없는 사실이다.
다만, 선별적 복지의 경우 자칫 잘못되면 정보의 불균형으로 인하여 혜택을 받아야 할 사람들은 전혀 못 받고 그런 필요가 없는 중산층이나 무임승차자들이 복지를 받는 경우가 비일비재하다. 엄청난 자산을 가진 사람이 그 자산을 차명으로 돌려버린 후, 기초생활수급자 노릇을 하는 것은 잊을만하면 뉴스를 탄다.[8] 반면 정말 복지 지원을 받아야 하는 저소득자가 복지 제도에 대한 지식이 없어 신청하지 못하고 인간답지 못한 생활을 이어가는 경우도 있는데, 송파 세 모녀 자살 사건이 그 예이다. 대한민국의 기초생활보장제도는 수급자가 자신의 곤궁을 엄청나게 적극적으로 알려야 받을 수 있는 것으로 비판을 받곤 한다.
보편적 복지도 정보의 불균형 등 사각지대의 문제가 존재한다. 가령 코로나바이러스감염증-19와 관련한 전국민 재난지원금 지급의 사례가 있다. 이 경우는 워낙 언론에서 때려대서 정말 많이 받았고, 받지 않은 사람은 1.9%밖에 되지 않았다. 이 중 일부는 자발적 기부의사를 밝혔는데, 전체 대상자의 0.2%였다. 결국 1.7%는 받지 않았는데, 전 가구(21,710,000) 중 약 37만 가구가 받지 않은 셈이다.[9] 조선일보에서는 이 37만 가구는 공무원, 고위 임직원이 눈치를 보고 '강제 기부'한 돈이라고 봤지만, 사실 그렇게 강제 기부를 할 것이면 수령을 하지 않는 것이 아니라 자발적 기부를 했을 가능성이 더 크다. 매일 언론에서 재난지원금 이야기를 했음에도 안 받은 가구가 37만이었던 것이다. TV광고에 드는 비용을 생각하면 보편적 복지를 도입하고도 '제발 받아가세요!' 라며 알리는데 드는 금액은 결코 무시할 수 없는 비용이다.
결국 선별적 복지, 보편적 복지 가릴 것 없이 정말 필요한 사람은 소득이 적어 정보적 약자에 해당할 가능성이 높아, 결국 복지 제도의 사각지대에 있을 수 있다. 그렇기에 수혜자에 대한 정보 수집 비용은 선별적 복지나 보편적 복지 둘 다 부담해야 한다는 한계가 있다.
일반인들이 주로 생각하는 보편적 복지는 비효율적이라는 편견과는 달리, 보편, 선별 복지는 구입 및 운영 비용 대비 얻는 복지 서비스나 만족도의 편익의 비율이 저마다 다르기에 어느 한 쪽이 우월하다고 볼 수는 없다. 일반적으로는 저소득층이 더 큰 복지를 얻을 수 있는 선별적 복지 강화를 선호하고, 고소득층이 어떻게든 받을 수라도 있는 보편적 복지 강화를 선호하는 편이긴 하나, 항상 그런 것은 아니다. 가령 법조인 출신 중량급 정치인인 나경원은 국회의원으로 평생 품위유지비가 나오며, 4선급 국회의원이라 법조계, 정치계 인맥이 엄청난 만큼, 변호사를 해도 엄청난 연봉을 받을 수 있다. 거기에 남편은 서울고등법원 부장판사이다. 영향력이나 소득이나 사회 최상류층인데, 나경원의 딸은 다운증후군을 앓고 있으며, 그래서 나경원도 선별적 복지의 대표격이라 할 수 있는 장애인 복지에 관심이 많다.
결국 각 나라 국가의 정치, 경제, 이념에 따라 선호도가 다른 게 특징이다. 빈부격차가 극심한 미국이 대표적으로, 저소득층이면서도 오바마케어를 반대하는 사람이 많은 등 사회적으로 복지 제도를 매우 좋아하지 않는다. 반면 한국의 경우, 산업화 및 산재 안전망 확충의 역사가 길지 않아서 그런지 어지간히 복지 반대하는 사람이라도 국민건강보험을 반대하는 경우는 상당히 적다. 코로나바이러스감염증-19 이후 시행한 여론조사이긴 하나, 국민건강보험에 긍정적 평가를 내린 사람은 92.1%에 달했다.[10] 대체적으로 비용을 조금 지불하고 복지 편익도 조금 받겠다면 선별 복지를, 비용을 높게 지불하더라도 편익을 더 추구하겠다면 보편 복지를 선호하는 경향이 있다.
이외에도 세원 확충 등이 제약을 받는 상황일 경우 보편적 복지의 결과 정작 복지 혜택을 받아야 할 저소득층이 상대적으로 소외되는 폐해 역시 존재한다. 이런 메커니즘은 이른바 저소득층이 보편적 복지나 큰 정부 따위를 반대하는 보수 정치 집단을 지지하게 되는 결과로 이어지기도 한다. 미국의 티 파티가 대표적이다.[11] 특히 요즘같이 경제 불황이나 노령화가 심각한 경제적 환경상 저 북유럽 국가들이라 할지라도 보편적 복지를 유지하는데 이전보다는 좀 더 힘이 드는 것이 사실이라 가급적 빈곤층 위주로 정책을 꾸려나가고자 한다.
이 점은 특히 복지 제도의 특성상 사각지대 문제가 심각할 경우 이 폐해는 더 심하다. 가령 복지 제도의 일종인 연금 수급 요건 중에는 일정 직장에서 일정 기간 이상 근무 등과 같은 요건이 필요한데 이런 요건을 갖추는 사람은 노동 시장에서 상위권에 대체로 포진해 있다. 그리고 질 좋은 대기업 일수록 인력 관리가 잘 되어서 복지 제도 적용과 관해 파악이 쉽다. 반면 가난한 사람들의 경우 이러한 파악이 어렵다.
복지 제도를 둘러싼 저소득층과 중산층의 대결 구도는 의외로 많은 복지 제도들이 중산층을 타겟으로 한다는 점에서도 특기할 수 있다. 가령, 그 유명한 비스마르크식 연금 보험도 나중에 갈수록 비교적 완화되었지만 일정 조건이 되는 상위 노동자를 주 대상으로 했다. 이의 반대 개념이 이른바 베버리지 시스템으로 소수를 두텁게 보호하기보다 다수에게 최소한의 보호를 제공하는 시스템이다. 대한민국의 의료보험 역시 훗날 전국민을 대상으로 서비스를 확대해나갔지만 초기에는 일정 근로자들만을 대상으로 했다.[12] 따지고 보면 대부분의 국가의 교육 시스템도 예전에 비하면 훨씬 덜하지만 이런 면이 있다. 가령 고등교육으로 갈수록 저소득층보다는 중산층 이상의 수요가 더 많다. 소싯적에는 소학교만 나와도 지식인 대접을 받았다. 공무원, 군인, 사학 연금도 이런 부류에 해당한다. 물론 이런 연금은 단순한 소득보전으로만 볼 것은 아니고 후불임금적 속성을 띄기도 한다.
보수적 자유주의자들은 보편적 복지혜택 제공으로 인한 부채의 증가를 우려하는 경향이 있는데, 무차별적 복지를 계속할 경우 포퓰리즘이 나라를 망치게 된다고 주장하기도 한다. 경제력이 뒷받침할 수 있는 수준을 넘어서 복지를 펼치는 경우 국가재정을 망치는 해악이 되고 국가 경제가 파탄날 위험이 있다. 대중의 인기를 얻기 위한 과도한 복지 정책을 포퓰리즘이라고 부르기도 한다. 물론 그러한 복지들은 일회성 현금살포의 성격이 강하기 때문에, 상대적으로 중단도 쉬운 편이다.
과다한 복지로 망했다고 오인 받는 국가들을 들자면 베네수엘라, 페루, 아르헨티나, 니카라과, 그리스, 나우루 등이 있는데 이 나라들은 높은 복지로 유명했지만 복지로 망했다기보다는 국가 산업에 대한 준비와 토양이 미진한 편이었고 근본 문제를 해결하기보다는 근본 문제를 숨기고 복지로 국민을 달래는 정책을 쓰다가 망한 것에 가깝다. 형편에 맞지 않는 복지는 경제에 방해가 되긴 하지만 그것으로 국가가 기울어진 경우는 극히 드물다. [13]
문제는 어느 수준이 '경제력을 넘는 수준의 복지'인지 판단하기 힘들다는 것에 있다. 선별적 복지든 보편적 복지든 경제력 및 인구수를 고려한 적정선을 맞추는 것은 정말로 어려운 일이다. 사람 A에게 물어보면 'ㄱ' 국가는 복지 때문에 망했으니 그 국가처럼 복지 정책을 꾸리면 한국도 망한다고 하고, 사람 B에게 물어보면 'ㄱ' 국가가 망한 것은 유가하락, 세계 경기 침체, 전쟁, 독재, 대규모 사건사고 등의 여러 사정이 있으니 한국에 적용할 수 있는 사례가 아니라고 한다. 따지고 보면 다 맞는 말이다.
공산주의 몰락에 대해서도 의견이 갈리는데 사회 일각에서는 소련이 망한 것도 유가하락과 소련-아프가니스탄 전쟁, 체르노빌 사건의 영향을 고려해야 하므로 공산주의 때문에 망했다고 단언해서는 안 된다고 한다. 베네수엘라 경제가 망하기 전에는 한국이 베네수엘라를 본받아야 한다고 주장한 사람들도 있었다. 베네수엘라 본받자(2007) 그런 관계로, 대규모 정책을 실시할 때는 반드시 전문가의 자문을 바탕으로 소규모부터 실시하여 현실성부터 파악한 후 차츰차츰 늘려나가는 게 좋다.
복지국가는 재정충당을 위해 엄청난 세금을 부담해야 하는 것은 사실이다. 세율이 높으니 경제활동은 위축되고 기업은 세금을 피하기 위해 외국으로 도망을 쳐서 정작 본국에는 일자리가 없으니 실업율이 높아지는 악순환이 지금 유럽 각지에서 벌어지고 있다. 심지어 견디지 못한 국가에서 복지 지출을 줄이자 저소득층의 이민자들이 폭동을 일으키는 경우도 있다. 그러나 이에 대해 복지국가/예산/비교 문서에서 볼 수 있듯이 자국민에게 수많은 혜택을 제공하는 유럽권 사민주의 국가들보다 시장원리에 의한 자유경쟁과 개인의 책임과 노력을 더 중시하는 미국과 중국과 일본의 부채 비율이 더 높다는 점에서 그러한 논리는 비약이라는 견해가 있다.
[다만, 미국은 달러를 찍어내는 만큼 연방준비제도에 부채를 지는 구조라 돈을 찍으면 국가부채가 늘어나는 환장할 구조인 상태에서 서브프라임 모기지 사태부터 이어진 어쩔 수 없는 양적완화 때문에 부채가 기하급수적으로 증가했고, 일본 역시 이후 어쩔 수 없이 행한 가공할 양적완화 때문에 그런 탓이 크다. 그리고 일본은 극도의 자본국가이긴 해도, 복지 수준은 한국인이 생각하는 그 이상의 수준이기도 하다.]
이들 세 나라는 조세저항이 크다는 공통점이 있다. 세금 내기 싫어하는 미국과 중국은 물론이고 일본의 경우, 경기부양 정책을 20년 넘게 시도하는 상황에서 세금을 올린다는 건 꿈도 못 꿀 얘기다. 게다가 세 나라 모두 세금 쏟아부을 만한 큰 시련을 겪었다. 미국만 해도 아프간 전쟁, 이라크 전쟁, 서브프라임 모기지 사태와 같은 빅 이벤트를 겪었다. 전비만 해도 엄청나고, 서브프라임 모기지 사태는 전세계적 경제위기인 대침체를 낳았다. 거기에 더해 미국은 달러를 찍어낼 때마다 똑같은 액수의 미국 재무부채권을 연방준비제도에 줘야 하는 화폐 제작 시스템을 가지고 있다. 양적완화가 필요해서 돈을 찍으면 빚이 더욱 늘어나는 환장할 구조인 셈인데, 대침체 때문에 돈을 살포해야만 했다. 일본은 미국보다 사정이 낫지만, 고령화가 겹쳐 잃어버린 10년이 점차 잃어버린 20년, 30년이 되어가며 역시나 양적완화, 환율방어를 위해 대단위 현금을 살포해야만 했고, 이 쪽도 대침체의 영향을 얻어맞았다. 중국은 1950년대 대약진 운동, 1966년부터 10년간 이어진 문화대혁명을 통해 중국인들 스스로 중국을 박살내고 난 후, 1980년대 집권한 덩샤오핑이 개혁개방을 외친 후, 2022년 현재까지 산업 발전을 위해 돈을 쏟아붓는 한편, 공산권 국가라 미국의 압박을 이겨내고자 외환(달러)보유액도 일정 이상 확충할 필요가 있어 부채가 많을 수 밖에 없다.
대한민국은 GDP 대비 복지 비중이 낮음에도[14] 불구하고 사민주의 국가들보다 부채 비율이 더 낮고, 미국과 중국 같은 거대 자본주의 국가들은 경제규모와 빈부격차가 훨씬 더 크다는 점에서 단순 비교는 어렵다. 1980년대 이후 신자유주의가 대세가 되면서 일부 복지국가들이 신자유주의 체제를 받아들여 사회체제를 바꾸어갔으며(예를 들면 영국) 아예 사회체제 자체를 바꾸진 않았더라도 상당수 유럽국가들도 복지 축소를 정책으로 내세운 정당이 집권하기도 했다.(예를 들면 90년대 초반의
개인의 선택 측면에서 볼 경우 복지제도 도입에 따른 혜택과 손실이 있다. 일단 혜택에 대해 논할 경우, 몇몇 복지제도 같은 경우 규모의 경제가 존재하는 바[4] 개인의 복지서비스 소비의 구매단가가 하락하는데에서 오는 혜택이 있다. 그리고 손실에 대해 논할 경우, 개인이 대체로 국가가 강제하는 특정 서비스를 강매당해야 한다는 데에서 오는 손실이 있다. 이 외에도 소득 분배 등에 따른 손익이 추가적으로 고려될 수 있다.
복지 방법에 대한 관점에서도 빈곤층을 중심으로 필요한 사람에게 더 뚜렷한 복지 정책을 펼쳐야 한다는 선별적 복지론과 이유 불문하고 국민 전체가 동등한 복지 혜택을 받을 수 있어야 한다는 보편적 복지론으로 나뉜다.
'선별적 복지'의 경우 사회적 약자에 대한 공공적 부조라는 의미에서 복지정책을 시행할 수 있는 명분이 뚜렷하고 보편적 복지에 비해 비용이 적게 드는 등의 장점이 있다. 하지만 수혜자와 비수혜자를 구분하는 데 들어가는 조사비용이 많이 들고 비수혜자와 수혜자의 경계선에 있는 사람들의 반발이 크며, 그로 인해 충분히 노동을 할 수 있는 사람이 일부러 노동을 단념하고 소득 분위를 낮추어 복지 정책의 대상이 되어버리는 단점이 있다.
경계선에 있는 사람의 상당수는 노력을 하거나, 일을 더 해서 벌이를 늘이곤 하지만, 어떤 사람들은 오히려 있는 일도 그만두거나, 일하는 시간을 줄여 소득 수준을 줄인 후 복지 정책의 대상이 되기도 하는데, 이의 대표적인 경우가 기초생활보장제도이다. 기초생활보장제도는 김대중 대통령의 주된 업적 중 하나로, 저소득 국민의 생활안전망을 갖춰주어 국민 보편적 인간적 삶을 국가가 보장해주게 되었다는 의의를 가지고 있다. 기준 중위소득 0~30% 구간에서 기초생활수급자로 지정될 수 있고,[5] 30~50% 구간에서 차상위계층으로 지정될 수 있다. 기초생활수급자와 차상위계층이 받는 복지 혜택의 가장 큰 차이점은 생계급여의 지급여부로, 차상위계층은 생계급여를 받지 못한다.[6] 이후의 설명은 이를 두고 해석하면 이해가 쉽다.
2022년 기준 중위소득은 4인 가구 기준 5,121,080원이다.[7] 이의 30%는 1,536,324원이고, 50%는 2,560,540원이며, 그 차액은 1,024,216원이다. 그런데, 2022년 기준, 4인 가구 기준 기초생활수급자의 생계급여는 1,536,324원이다. 이는 기준 중위소득 30%의 기초생활수급자가 1,024,216원 더 벌어 기준 중위소득 50%가 되어 차상위 계층이 되느니, 그냥 그 돈 안 벌고 생계급여 1,536,324원을 받는 것이 훨씬 이득이라는 뜻이다. 심지어 일을 더 안 하면 되니까 몸은 더 편하다. 그래서 어차피 일해봐야 큰 돈 못 벌겠다 싶은 차상위계층은 그냥 기초생활수급자로 가려는 역설적 행동을 보이기도 한다. 이런 문제 때문에 선별적 복지에서도 점진적인 제도를 도입하고는 있으나, 한계는 뚜렷하다.
보편적 복지의 경우 공유지의 비극이 존재한다. 어차피 모두에게 주어지는 한편, 수혜자와 부담자 간의 구분이 명확하지 않기 때문에 각 개인에게는 최대한 혜택을 누리는 것이 이득이 된다. 그래서 복지비용이 생각 이상으로 커지는 경향이 있다. 애당초 국민 전부에게 주는 것인 만큼 선별적 복지보다 전체적 규모가 커서 많은 비용이 든다는 단점이 있다. 하지만 장점도 있는데, 국가 전체 규모의 거대 복지를 통해 복지 정책을 통일적으로 운영하여 효율적인 정책을 운영함으로써 선별적 복지에서 한정적인 접근으로 이루어지는 정책에서 나오는 낭비를 예방할 수 있다. 또한 국민 전체가 공동으로 필요한 복지 서비스를 구입하는 방식이기에 개개인이 각자 복지 서비스를 조달하는 것보다 효율일 수 있다. 모두가 받는 것이기에 박탈감을 느끼는 사람, 복지 사각지대에 놓이는 사람이 없다는 것도 무시할 수 없는 큰 장점이다.
보편복지의 장점이자 단점이 극한으로 나타나는 분야가 교육과 보건이다. 대한민국은 전국민에게 국민건강보험과 중학교까지의 의무교육을 제공하고 있다. 이는 국민 전체의 교육, 보건의 질을 높이는 일등공신이라 할 수 있으나, 그 덕에 이 예산을 집행하는 보건복지부, 교육부는 특수한 성격인 기획재정부를 제외하면 정부부처 예산순위 1, 2위를 도맡고 있다. 이것은 국방부 예산보다도 훨씬 많은 것으로, 대강 교육부 예산이 국방부 예산의 1.5배 정도 된다고 보면 된다. 따지고 보면 간단한 문제로, 학생 30명당 교사 1명이 있다고 하고(초등학교 기준), 그 교사의 월급이 300만원이라 했을 때, 학생 한 명에게 들어가는 수업료만 월 10만원이 된다. 1년이면 120만원으로, 이 학생이 100만명 있다 한다면, 수업료로만 1년에 1조 2천억원이 드는데, 이는 세종대왕급 구축함 한 척을 건조할 수 있는 돈이다.
교육은 어떻게든 교육을 시키는 것이 장점이고, 의무교육 특성상 어떻게 더 받아보려 해도 제한이 크다. 하지만 보건은 그렇지 않아 과잉 진료가 두드러진다. 특히 건강보험 보장률이 높아지는 65세 이상 고연령층 기준으로 이런 문제가 빈발하는데, 일반적인 경우 기침을 하더라도 며칠 있어보곤 하지만 노년층은 의료비도 거의 들지 않겠다 바로 병원으로 간다. 질병을 초기에 잡아낸다는 순기능이 있어 정부에서도 그럭저럭 넘어가는 모양새이나, 필요 이상의 기금이 들어간다는 것은 부정할 수 없는 사실이다.
다만, 선별적 복지의 경우 자칫 잘못되면 정보의 불균형으로 인하여 혜택을 받아야 할 사람들은 전혀 못 받고 그런 필요가 없는 중산층이나 무임승차자들이 복지를 받는 경우가 비일비재하다. 엄청난 자산을 가진 사람이 그 자산을 차명으로 돌려버린 후, 기초생활수급자 노릇을 하는 것은 잊을만하면 뉴스를 탄다.[8] 반면 정말 복지 지원을 받아야 하는 저소득자가 복지 제도에 대한 지식이 없어 신청하지 못하고 인간답지 못한 생활을 이어가는 경우도 있는데, 송파 세 모녀 자살 사건이 그 예이다. 대한민국의 기초생활보장제도는 수급자가 자신의 곤궁을 엄청나게 적극적으로 알려야 받을 수 있는 것으로 비판을 받곤 한다.
보편적 복지도 정보의 불균형 등 사각지대의 문제가 존재한다. 가령 코로나바이러스감염증-19와 관련한 전국민 재난지원금 지급의 사례가 있다. 이 경우는 워낙 언론에서 때려대서 정말 많이 받았고, 받지 않은 사람은 1.9%밖에 되지 않았다. 이 중 일부는 자발적 기부의사를 밝혔는데, 전체 대상자의 0.2%였다. 결국 1.7%는 받지 않았는데, 전 가구(21,710,000) 중 약 37만 가구가 받지 않은 셈이다.[9] 조선일보에서는 이 37만 가구는 공무원, 고위 임직원이 눈치를 보고 '강제 기부'한 돈이라고 봤지만, 사실 그렇게 강제 기부를 할 것이면 수령을 하지 않는 것이 아니라 자발적 기부를 했을 가능성이 더 크다. 매일 언론에서 재난지원금 이야기를 했음에도 안 받은 가구가 37만이었던 것이다. TV광고에 드는 비용을 생각하면 보편적 복지를 도입하고도 '제발 받아가세요!' 라며 알리는데 드는 금액은 결코 무시할 수 없는 비용이다.
결국 선별적 복지, 보편적 복지 가릴 것 없이 정말 필요한 사람은 소득이 적어 정보적 약자에 해당할 가능성이 높아, 결국 복지 제도의 사각지대에 있을 수 있다. 그렇기에 수혜자에 대한 정보 수집 비용은 선별적 복지나 보편적 복지 둘 다 부담해야 한다는 한계가 있다.
일반인들이 주로 생각하는 보편적 복지는 비효율적이라는 편견과는 달리, 보편, 선별 복지는 구입 및 운영 비용 대비 얻는 복지 서비스나 만족도의 편익의 비율이 저마다 다르기에 어느 한 쪽이 우월하다고 볼 수는 없다. 일반적으로는 저소득층이 더 큰 복지를 얻을 수 있는 선별적 복지 강화를 선호하고, 고소득층이 어떻게든 받을 수라도 있는 보편적 복지 강화를 선호하는 편이긴 하나, 항상 그런 것은 아니다. 가령 법조인 출신 중량급 정치인인 나경원은 국회의원으로 평생 품위유지비가 나오며, 4선급 국회의원이라 법조계, 정치계 인맥이 엄청난 만큼, 변호사를 해도 엄청난 연봉을 받을 수 있다. 거기에 남편은 서울고등법원 부장판사이다. 영향력이나 소득이나 사회 최상류층인데, 나경원의 딸은 다운증후군을 앓고 있으며, 그래서 나경원도 선별적 복지의 대표격이라 할 수 있는 장애인 복지에 관심이 많다.
결국 각 나라 국가의 정치, 경제, 이념에 따라 선호도가 다른 게 특징이다. 빈부격차가 극심한 미국이 대표적으로, 저소득층이면서도 오바마케어를 반대하는 사람이 많은 등 사회적으로 복지 제도를 매우 좋아하지 않는다. 반면 한국의 경우, 산업화 및 산재 안전망 확충의 역사가 길지 않아서 그런지 어지간히 복지 반대하는 사람이라도 국민건강보험을 반대하는 경우는 상당히 적다. 코로나바이러스감염증-19 이후 시행한 여론조사이긴 하나, 국민건강보험에 긍정적 평가를 내린 사람은 92.1%에 달했다.[10] 대체적으로 비용을 조금 지불하고 복지 편익도 조금 받겠다면 선별 복지를, 비용을 높게 지불하더라도 편익을 더 추구하겠다면 보편 복지를 선호하는 경향이 있다.
이외에도 세원 확충 등이 제약을 받는 상황일 경우 보편적 복지의 결과 정작 복지 혜택을 받아야 할 저소득층이 상대적으로 소외되는 폐해 역시 존재한다. 이런 메커니즘은 이른바 저소득층이 보편적 복지나 큰 정부 따위를 반대하는 보수 정치 집단을 지지하게 되는 결과로 이어지기도 한다. 미국의 티 파티가 대표적이다.[11] 특히 요즘같이 경제 불황이나 노령화가 심각한 경제적 환경상 저 북유럽 국가들이라 할지라도 보편적 복지를 유지하는데 이전보다는 좀 더 힘이 드는 것이 사실이라 가급적 빈곤층 위주로 정책을 꾸려나가고자 한다.
이 점은 특히 복지 제도의 특성상 사각지대 문제가 심각할 경우 이 폐해는 더 심하다. 가령 복지 제도의 일종인 연금 수급 요건 중에는 일정 직장에서 일정 기간 이상 근무 등과 같은 요건이 필요한데 이런 요건을 갖추는 사람은 노동 시장에서 상위권에 대체로 포진해 있다. 그리고 질 좋은 대기업 일수록 인력 관리가 잘 되어서 복지 제도 적용과 관해 파악이 쉽다. 반면 가난한 사람들의 경우 이러한 파악이 어렵다.
복지 제도를 둘러싼 저소득층과 중산층의 대결 구도는 의외로 많은 복지 제도들이 중산층을 타겟으로 한다는 점에서도 특기할 수 있다. 가령, 그 유명한 비스마르크식 연금 보험도 나중에 갈수록 비교적 완화되었지만 일정 조건이 되는 상위 노동자를 주 대상으로 했다. 이의 반대 개념이 이른바 베버리지 시스템으로 소수를 두텁게 보호하기보다 다수에게 최소한의 보호를 제공하는 시스템이다. 대한민국의 의료보험 역시 훗날 전국민을 대상으로 서비스를 확대해나갔지만 초기에는 일정 근로자들만을 대상으로 했다.[12] 따지고 보면 대부분의 국가의 교육 시스템도 예전에 비하면 훨씬 덜하지만 이런 면이 있다. 가령 고등교육으로 갈수록 저소득층보다는 중산층 이상의 수요가 더 많다. 소싯적에는 소학교만 나와도 지식인 대접을 받았다. 공무원, 군인, 사학 연금도 이런 부류에 해당한다. 물론 이런 연금은 단순한 소득보전으로만 볼 것은 아니고 후불임금적 속성을 띄기도 한다.
보수적 자유주의자들은 보편적 복지혜택 제공으로 인한 부채의 증가를 우려하는 경향이 있는데, 무차별적 복지를 계속할 경우 포퓰리즘이 나라를 망치게 된다고 주장하기도 한다. 경제력이 뒷받침할 수 있는 수준을 넘어서 복지를 펼치는 경우 국가재정을 망치는 해악이 되고 국가 경제가 파탄날 위험이 있다. 대중의 인기를 얻기 위한 과도한 복지 정책을 포퓰리즘이라고 부르기도 한다. 물론 그러한 복지들은 일회성 현금살포의 성격이 강하기 때문에, 상대적으로 중단도 쉬운 편이다.
과다한 복지로 망했다고 오인 받는 국가들을 들자면 베네수엘라, 페루, 아르헨티나, 니카라과, 그리스, 나우루 등이 있는데 이 나라들은 높은 복지로 유명했지만 복지로 망했다기보다는 국가 산업에 대한 준비와 토양이 미진한 편이었고 근본 문제를 해결하기보다는 근본 문제를 숨기고 복지로 국민을 달래는 정책을 쓰다가 망한 것에 가깝다. 형편에 맞지 않는 복지는 경제에 방해가 되긴 하지만 그것으로 국가가 기울어진 경우는 극히 드물다. [13]
문제는 어느 수준이 '경제력을 넘는 수준의 복지'인지 판단하기 힘들다는 것에 있다. 선별적 복지든 보편적 복지든 경제력 및 인구수를 고려한 적정선을 맞추는 것은 정말로 어려운 일이다. 사람 A에게 물어보면 'ㄱ' 국가는 복지 때문에 망했으니 그 국가처럼 복지 정책을 꾸리면 한국도 망한다고 하고, 사람 B에게 물어보면 'ㄱ' 국가가 망한 것은 유가하락, 세계 경기 침체, 전쟁, 독재, 대규모 사건사고 등의 여러 사정이 있으니 한국에 적용할 수 있는 사례가 아니라고 한다. 따지고 보면 다 맞는 말이다.
공산주의 몰락에 대해서도 의견이 갈리는데 사회 일각에서는 소련이 망한 것도 유가하락과 소련-아프가니스탄 전쟁, 체르노빌 사건의 영향을 고려해야 하므로 공산주의 때문에 망했다고 단언해서는 안 된다고 한다. 베네수엘라 경제가 망하기 전에는 한국이 베네수엘라를 본받아야 한다고 주장한 사람들도 있었다. 베네수엘라 본받자(2007) 그런 관계로, 대규모 정책을 실시할 때는 반드시 전문가의 자문을 바탕으로 소규모부터 실시하여 현실성부터 파악한 후 차츰차츰 늘려나가는 게 좋다.
복지국가는 재정충당을 위해 엄청난 세금을 부담해야 하는 것은 사실이다. 세율이 높으니 경제활동은 위축되고 기업은 세금을 피하기 위해 외국으로 도망을 쳐서 정작 본국에는 일자리가 없으니 실업율이 높아지는 악순환이 지금 유럽 각지에서 벌어지고 있다. 심지어 견디지 못한 국가에서 복지 지출을 줄이자 저소득층의 이민자들이 폭동을 일으키는 경우도 있다. 그러나 이에 대해 복지국가/예산/비교 문서에서 볼 수 있듯이 자국민에게 수많은 혜택을 제공하는 유럽권 사민주의 국가들보다 시장원리에 의한 자유경쟁과 개인의 책임과 노력을 더 중시하는 미국과 중국과 일본의 부채 비율이 더 높다는 점에서 그러한 논리는 비약이라는 견해가 있다.
[다만, 미국은 달러를 찍어내는 만큼 연방준비제도에 부채를 지는 구조라 돈을 찍으면 국가부채가 늘어나는 환장할 구조인 상태에서 서브프라임 모기지 사태부터 이어진 어쩔 수 없는 양적완화 때문에 부채가 기하급수적으로 증가했고, 일본 역시 이후 어쩔 수 없이 행한 가공할 양적완화 때문에 그런 탓이 크다. 그리고 일본은 극도의 자본국가이긴 해도, 복지 수준은 한국인이 생각하는 그 이상의 수준이기도 하다.]
이들 세 나라는 조세저항이 크다는 공통점이 있다. 세금 내기 싫어하는 미국과 중국은 물론이고 일본의 경우, 경기부양 정책을 20년 넘게 시도하는 상황에서 세금을 올린다는 건 꿈도 못 꿀 얘기다. 게다가 세 나라 모두 세금 쏟아부을 만한 큰 시련을 겪었다. 미국만 해도 아프간 전쟁, 이라크 전쟁, 서브프라임 모기지 사태와 같은 빅 이벤트를 겪었다. 전비만 해도 엄청나고, 서브프라임 모기지 사태는 전세계적 경제위기인 대침체를 낳았다. 거기에 더해 미국은 달러를 찍어낼 때마다 똑같은 액수의 미국 재무부채권을 연방준비제도에 줘야 하는 화폐 제작 시스템을 가지고 있다. 양적완화가 필요해서 돈을 찍으면 빚이 더욱 늘어나는 환장할 구조인 셈인데, 대침체 때문에 돈을 살포해야만 했다. 일본은 미국보다 사정이 낫지만, 고령화가 겹쳐 잃어버린 10년이 점차 잃어버린 20년, 30년이 되어가며 역시나 양적완화, 환율방어를 위해 대단위 현금을 살포해야만 했고, 이 쪽도 대침체의 영향을 얻어맞았다. 중국은 1950년대 대약진 운동, 1966년부터 10년간 이어진 문화대혁명을 통해 중국인들 스스로 중국을 박살내고 난 후, 1980년대 집권한 덩샤오핑이 개혁개방을 외친 후, 2022년 현재까지 산업 발전을 위해 돈을 쏟아붓는 한편, 공산권 국가라 미국의 압박을 이겨내고자 외환(달러)보유액도 일정 이상 확충할 필요가 있어 부채가 많을 수 밖에 없다.
대한민국은 GDP 대비 복지 비중이 낮음에도[14] 불구하고 사민주의 국가들보다 부채 비율이 더 낮고, 미국과 중국 같은 거대 자본주의 국가들은 경제규모와 빈부격차가 훨씬 더 크다는 점에서 단순 비교는 어렵다. 1980년대 이후 신자유주의가 대세가 되면서 일부 복지국가들이 신자유주의 체제를 받아들여 사회체제를 바꾸어갔으며(예를 들면 영국) 아예 사회체제 자체를 바꾸진 않았더라도 상당수 유럽국가들도 복지 축소를 정책으로 내세운 정당이 집권하기도 했다.(예를 들면 90년대 초반의
